Възможно ли е Франция да приеме стратегия за „европейско неподчинение“? На 9 юни ще се проведат изборите за евродепутати, а интересното е,че ще предложат партии, които са се примирили с върховенството на общностното право пред националното. Във Франция това върховенство е потвърдено от съдебни решения и с консенсус между либерали и социалисти. Какво ще се случи обаче, ако утре Европейският парламент бъде доминиран от десницата и крайната десница? И какво мисли левицата по въпроса? „Непокорна Франция“ (НФ) предлага стратегия за „европейско неподчинение“, докато Френската комунистическа партия (ФКП) предвижда „оттегляне от правилата на европейските договори, които противоречат на демократичните, социалните и икономическите интереси на френския народ“ (7). Тези позиции изразяват политическа воля, но са лишени от юридическа основа.
„Непокорна Франция“ разсъждава по следния начин: след като Европейският съюз се отклонява понякога от собствените си правила, дадена държава пък може да се отклони от европейското право. В програмата „Бъдещето заедно“ на Жан-Люк Меланшон от 2022 г. пише, че „за 20 години „златното правило“ за 3% публичен дефицит е нарушавано 171 пъти, от които седем пъти от Германия, но за това не е наложена никаква санкция“ и че при тези обстоятелства „неподчинението е необходимо и законно“ (8). Но да констатираш, че Европейският съюз може да си затвори очите в случай на прекомерен дефицит, не означава, че той би допуснал държава членка едностранно да откаже прилагането на член от договора, директива или регламент. Това важи още повече за Франция, където конфликт възниква най-напред на ниво национален закон.
Да се спрем примерно на възстановяването на публичния монопол в железопътния транспорт или електроснабдяването; или на установяването на контрол върху движението на капиталите, за да се избегне тяхното укриване и да се осигури облагането им. Такива мерки са в разрез, между другото, с директивата от 23 октомври 2007 г. за либерализация на железопътния сектор, с директивата от 19 декември 1996 г., налагаща конкуренция в сектора на електроснабдяването, или с членове от 63 до 66 от Договора за функционирането на Европейския съюз, които забраняват да се възпрепятства свободното движение на капитали.
През 60-те години Съдът на европейските общности заемаше супранационални позиции, а френските върховни съдилища защитаваха суверенитета на националния правов ред. В последствие обаче съдебната практика се промени. „Административните съдилища, като инстанции по общоправните въпроси на Европейския съюз, следва преди всичко да интерпретират националното право в светлината на правото на Европейския съюз, обяснява Държавният съвет на своя интернет сайт. (…) Следователно съдията следва да предотврати прилагането на закон, който е несъвместим с европейска норма: ако административен акт се основава на законова разпоредба, противоречаща на правото на Съюза, последната не е законна и не се зачита. Това изискване важи включително в случаите на спешна процедура“ (9).
За да измерим последиците от подобно решение, нека разгледаме сценарий от областта на политическата фантазия. Дадена политическа партия или коалиция идва на власт във Франция на базата на амбициозна програма за екологични и социални преобразувания. Правителството разполага с подкрепата на общественото мнение, както и с широко мнозинство в двете камари. Това дава възможност да се приемат закони, съобразени с предизборните обещания. То изготвя например проектозакон за контрол върху капиталите: над определена сума и за някои видове финансови потоци да се изисква административно разрешение. Какво би се случило?
Правителството най-напред ще изпрати проектозакона за контрол на капиталите до Държавния съвет, който трябва да изрази мнение като консултант. Последното със сигурност ще бъде отрицателно, но изпълнителната власт може да не се съобрази и да изпрати проектозакона в Парламента. В случай че той бъде приет от Националното събрание и Сената, група от 60 депутати или 60 сенатори може да сезира Конституционния съвет. Ако се придържат към обичайния принцип, конституционните „мъдреци“ няма да проверят дали законът съответства на международните ангажименти на Франция, а само дали отговаря на конституцията. Освен ако не промени съдебната практика, което винаги е възможно при изключителни обстоятелства, Конституционният съвет няма да се възпротиви на обнародване на закона от Президента на републиката.
В случай че трябва да се приемат правила за прилагането на закона (укази, постановления, разпореждания), последните могат да бъдат оспорени от трети лица пред Държавния съвет в срок от два месеца. Ако, напротив, прилагането на закона не се нуждае от допълнителни правила, разпоредбите могат да бъдат оспорени пряко пред административните съдилища от всяко лице, дружество или предприятие, което се смята за ощетено от тях. Исковете могат да бъдат предшествани от молба за спешна процедура, която включва прекъсване на прилагането: решението се взима от съдия в срок от 48 часа, а при презумпция за незаконосъобразност или неконституционност прилагането се прекъсва, в очакване на разглеждане „по същество“.
Всеки притежател на капитали, ощетен от такъв закон, би имал основание да постигне анулирането му, и на първо време – почти незабавно прекратяване на прилагането му. Същото би се случило, ако с разрешение на Парламента правителството управлява с укази: след ратифицирането им тяхната съобразеност с европейското право ще се контролира от административния съдия. Не би имало нужда от дълги процедури пред Съда на Европейския съюз: всички пътища водят в съвсем кратки срокове до Държавния съвет, който ще определи контролирането на капитала като противозаконно и ще го отмени.
Възможно ли е все пак правителството да не зачете тези съдебни решения и да действа въпреки тях? Трудно е да си представим подобно силово действие. То би било нарушение на правовата държава, неприемливо от гледна точка на демокрацията и политически опасно. От друга страна, контролът на капиталите предполага действия от страна на държавния апарат… на когото съдебната практика забранява да прилага мерки в разрез с европейското право.
Да се прескочат съдиите, би довело до същински административен и политически хаос. Трябва ли обаче да се примирим? Да чакаме някаква твърде невероятна промяна на европейските договори или просто излизане от Европейския съюз? Възможно ли е политическа власт, установена след избори, свободно да избере друг път, като наложи едностранни мерки, с риск да предизвика европейска криза? Подобен вариант остава възможен, но предполага дълбоки промени – било при тълкуването на правото от страна на съдиите, било на самата правна уредба.
Както наблюдавахме през 70-те и 80-те години на миналия век, съдебната практика е склонна да се съобразява с историческите обстоятелства. Ако френското общество иска връщане към повече публична регулация, по-малко либерална политика, по-добро разпределение на богатствата, ако си избере парламент, готов да осъществи тези искания, преценката на съдиите може да еволюира. Но в такъв случай задачата ще се окаже огромна и със сигурност твърде продължителна, тъй като ще е нужно да се преобрази цялата съдебната практика, изграждана повече от половин век, закон след закон, съдебен спор след съдебен спор.
Ако иска да ускори разрива с либералните политики, парламентът разполага с една друга възможност: да промени националното право, като преразгледа единствения текст, който продължава да стои над европейското право – френската Конституция. През 2019 г. бившата заместник-председателка на правната комисия на Националното събрание г-жа Мари-Франсоаз Бештел (от Републиканско и гражданско движение) предложи „обществените услуги да се впишат в Конституцията“, заедно с уточнението, че това предполага „публична собственост на един национален оператор“ (10).
За конституционна реформа
ПРЕАМБЮЛЪТ на Конституцията от 1946 г. предвижда в алинея 9, че „всяко имущество и предприятие, чието функциониране има или придобива характер на национална публична услуга или на фактически монопол, трябва да бъде колективна собственост“. Тази формулировка обаче бе сметната за недостатъчно ясна, за да възпре приватизацията. При по-прецизно дефиниране на публичните услуги, същите могат да станат част от „конституционната идентичност“ на Франция. Това би заставило френския съдия да промени съдебната практика: той не би имал възможност да се противопостави на закон, който възстановява публичния монопол на железниците или електроснабдяването, позовавайки се на европейските директиви и дори на европейския договор. Такава конституционна промяна, разбира се, би имала отражение единствено в областта на обществените услуги, но нищо не пречи по същата логика да се прибавят и други национални изключения.
Друга възможност би била конституционна промяна (или нова конституция), с която да се възстанови защитният принцип, допълнен евентуално с някои условия в конкретни области (защо не в икономическата или социалната?), или да се определят закони, приети с референдум, като носители на особена легитимност. По този начин Франция би могла да въведе напълно легитимен контрол над капиталите… като приеме също и други закони, насочени към повече справедливост в социалната област и опазването на околната среда. Това ще я изправи пред гнева на Брюксел, ще я атакуват яростно, ще я съдят – вероятно и осъждат – в Съда на Европейския съюз… но пречка от гледна точка на националното законодателство не би съществувала. И тогава би започнала същинската схватка с Европейския съюз.
Орелиен Берне
Източници: (7) Национална конференция на ФКП, „Faire entendre la voix de la France pour une Europe de peuples libres, souverains et associés“ (Да се чуе гласът на Франция за Европа на народите – свободни, суверенни и сдружени), 15 октомври 2023.
(8) „Les plans de L’avenir en commun. Notre stratégie en Europe“ (Планове за общо бъдеще. Нашата стратегия в Европа), https://melenchon2022.fr
(9) Conseil d’État, „Le juge administratif et le droit de l’Union européenne“ (Административният съдия и правото на Европейския съюз), 10 март 2022, www.conseil-etat.fr
(10) Marie-Françoise Bechtel, „Inscrire les services publics dans la Constitution“ (Включване на обществените услуги в Конституцията), Marianne, Paris, 28 юни-4 юли 2019.
